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每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 陳 星

6月21日，財(cái)政部、自然資源部發(fā)布《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法(試行)》，試點(diǎn)在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域按項(xiàng)目實(shí)行全生命周期預(yù)算管理。

首批試點(diǎn)地區(qū)包括北京、天津、河北、河南、山東、浙江(含寧波)、廈門等7省(市)，以后年度視情況逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)地區(qū)可以自行選擇市縣(區(qū))開展試點(diǎn)。各省分配專項(xiàng)債務(wù)限額時(shí)可以對(duì)開展試點(diǎn)的市縣(區(qū))予以適當(dāng)傾斜。

此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不得超過項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入的70%。

紹興曾探索相關(guān)制度改革

文件指出，為規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理，健全土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制，有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，試點(diǎn)在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域按項(xiàng)目實(shí)行全生命周期預(yù)算管理。

根據(jù)管理辦法，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目是指有關(guān)主管部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，將擬收儲(chǔ)或入庫土地按照宗地、區(qū)域、工作時(shí)序、資金平衡等條件適當(dāng)劃分并納入土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃后形成的管理基本單元。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以包含一宗地或多宗地;包含多宗地的，應(yīng)當(dāng)符合地域相近、整體推進(jìn)的要求。

記者注意到，2018年，浙江省紹興市曾開展過土地儲(chǔ)備出讓預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)，探索全生命周期管理的專項(xiàng)債券管理路徑。

據(jù)浙江省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，試點(diǎn)工作包括編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算，動(dòng)態(tài)反映所有收儲(chǔ)土地全生命周期及分年度資金收支情況,實(shí)現(xiàn)全生命周期動(dòng)態(tài)平衡。編制土地儲(chǔ)備收支預(yù)決算，反映土地儲(chǔ)備年度收支預(yù)決算情況，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備年度收支預(yù)算平衡。編制土地儲(chǔ)備債券管理預(yù)算，反映土地儲(chǔ)備債券的安排使用情況，實(shí)現(xiàn)借、用、還的預(yù)算平衡。編制土地出讓收支預(yù)決算，反映年度土地出讓收支預(yù)決算情況，實(shí)現(xiàn)土地出讓收支、結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算平衡。

根據(jù)《紹興市土地儲(chǔ)備出讓預(yù)算管理試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，實(shí)施全周期預(yù)算管理，要求全面規(guī)范土地儲(chǔ)備和出讓管理，建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目全生命周期管理。將土地儲(chǔ)備和出讓涉及的資產(chǎn)、資金、債務(wù)、收益、成本等全部納入“一個(gè)盤子”實(shí)行預(yù)算管理。設(shè)立土地儲(chǔ)備監(jiān)管賬戶，收支納入“一個(gè)籠子”。專項(xiàng)債還本付息實(shí)行“一個(gè)口子”管理，資金須列入政府性基金預(yù)算，保障優(yōu)先償還。

根據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究與評(píng)估專項(xiàng)工作辦公室統(tǒng)計(jì)，今年2月發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債796.93億元，3月1059.50億元，4月119.49億元，5月201.06億元，今年前五月總計(jì)發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債約為2177億元。

分類提出資金安排建議

管理辦法要求，合理評(píng)估項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入、土地儲(chǔ)備成本，作為編制項(xiàng)目收支平衡方案的依據(jù)。

收入方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)土地區(qū)位、用途等規(guī)劃條件以及基準(zhǔn)地價(jià)，評(píng)估土地資產(chǎn)價(jià)值，合理測(cè)算預(yù)期土地出讓收入。

土地儲(chǔ)備成本方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣鞯睾筒疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地前期開發(fā)涉及的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等合理測(cè)算土地儲(chǔ)備成本。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不得超過項(xiàng)目預(yù)期土地出讓收入的70%。

對(duì)預(yù)期土地出讓收入大于或等于土地儲(chǔ)備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項(xiàng)目，可按規(guī)定發(fā)行專項(xiàng)債券融資，債券發(fā)行規(guī)模不得超過土地儲(chǔ)備成本;對(duì)預(yù)期土地出讓收入小于土地儲(chǔ)備成本、“收不抵支”項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排財(cái)政資金、專項(xiàng)債券予以保障。其中，債券發(fā)行規(guī)模不得超過預(yù)期土地出讓收入;對(duì)沒有預(yù)期土地出讓收入的項(xiàng)目，確需實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政資金保障。

一位財(cái)政專家向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析，國(guó)有土地價(jià)值比較高，價(jià)格在不斷波動(dòng)。如果在土地價(jià)格較高的時(shí)期發(fā)債，當(dāng)還本付息時(shí)土地價(jià)格可能下降，這將帶來一定的償還債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此次建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)發(fā)債規(guī)模有具體安排，進(jìn)行全生命周期的預(yù)算管理，有利于監(jiān)控土地儲(chǔ)備的現(xiàn)金流，管控風(fēng)險(xiǎn)。